Strategija nacionalne bezbednosti (1): Okruženje i pretnje bezbednosti Srbije

LESKOVAC

Izazovi, rizici i pretnje koje mogu ugroziti postojanje individue ili kolektiviteta predstavljaju determinante bezbednosti, koje se moraju uzeti u obzir u nastojanju da se njihovo dejstvo ograniči ili u potpunosti neutrališe. Država, kao politička organizacija koja svoju suverenu vlast sprovodi na granicama određenoj teritoriji i nad stanovništvom koje tu živi, ima najznačajniju ulogu u ostvarivanju bezbednosti na datom području.

U prethodnoj raspravi o različitim teorijskim konceptima, pokazano je da je u praksi još uvek preovlađujuć koncept nacionalne bezbednosti, premda postoje određene tendencije ka inkorporiranju tekovina ljudske bezbednosti u bezbednosnu politiku više zemalja sveta. Analizom navedenog teorijskog konstrukta, dolazimo do zaključka da su štićene vrednosti- vrednosti države (teritorijalni integritet, suverenitet, ustavni poredak), kao i stanovništva (opstanak, razvoj, mir, blagostanje itd). Država i građani figugiraju kao referentni objekti bezbednosti, tako da sve društvene i prirodne pojave i procesi koje ugrožavaju opstanak i razvoj navedenih entiteta, predstavljaju bezbednosne izazove, rizike i pretnje od posebne važnosti. Subjekat bezbednosti (onaj od koga se očekuje da bezbednost pruži), jeste sama država, odnosno, oni njeni organizacioni delovi koji su oformljeni sa tom svrhom.

Da bi se na institucionalizovan način suprotstavila bezbednosnim izazovima, rizicima i pretnjama, država organizuje sistem nacionalne bezbednosti- koherentnu, funkcionalno povezanu celinu državnih, pokrajinskih i organa lokalne samouprave, koja, delujući u skladu sa pravnim poretkom države i tekovinama međunarodnog prava, treba da omogući postizanje, očuvanje i unapređenje bezbednosti države i građana.

Sistem nacionalne bezbednosti predstavlja izuzetno složen društveni sistem, za koji važe svojstva inherentna svim drugim antropogenim sistemima (interaktivnost, hijerarhičnost, entropija-adaptabilnost, regulativnost itd). Za potrebe ove rasprave, nije neophodno ulaziti dublje u ovu vrlo složenu problematiku, već ću samo definisati strukturu sistema nacionalne bezbednosti. Iz didaktičkih razloga, možemo reći da sistem nacionalne bezbednosti čine institucionalna, akciona i normativna komponenta. Normativna komponenta sistema je najinteresantnija uzimajući u obzir osnovni problem, jer u nju spadaju potpisane međunarodne konvencije, nacionalna pravna akta različitog nivoa i strategijsko-doktrinirani dokumenti.

Među strategijsko-doktriniranim dokumentima, pažnju stručne i šire javnosti, najviše privlači Strategija nacionalne bezbednosti (u daljem tekstu: Strategija). Radi se o strategijsko-doktriniranom dokumentu najvišeg nivoa opštosti, na koji se oslanjaju i pozivaju ostali dokumenti nižeg hijerarhijskog nivoa (Strategija odbrane, Doktrina odbrane, itd.) U strukturalnom smislu, kao što je već navedeno, Strategija predstavlja deo normativne komponente sistema bezbednosti, dok u funkcionalnom, ona predstavlja opštu javnu bezbednosnu procenu. Slovom strategije nacionalne bezbednosti, treba da bude određen opšti pravac države i društva u oblasti ostvarivanja, očuvanja i razvoja nacionalne bezbednosti, kao i lista apostrofiranih bezbednosnih izazova, rizika i pretnji za koje se veruje da u datom vremenskom periodu, mogu ugroziti sekuritizovane državne i društvene vrednosti. Na osnovu svog značaja u strukturalnom i funkcionalnom smislu, nije teško zaključiti da je adekvatna Strategija nacionalne bezbednosti, preduslov formiranja, upravljanja i usmeravanja sistema nacionalne bezbednosti određene države. Stepen važnosti ovog dokumenta se često metaforički prikazuje kao „prvo dugme na košulji“ (ako je prvo pogrešno zakopčano, sva ostala su, takođe, pogrešno zakopčana). Uostalom, istorija je puna primera katastrofalnih strategijskih procena koje su države i društva skupo koštale. Najčešće navođen primer jeste famozna Mažino linija u predvečerje Drugog svetskog rata.

Republika Srbija je, nakon razdruživanja sa Crnom Gorom, 2006. godine, stekla priliku da samostalno konstituiše svoj sistem nacionalne bezbednosti. Usvojen je Ustav, Zakon o osnovama uređenja službi bezbednosti, zakoni o vojsci, odbrani, Vojnoobaveštajnoj i Vojnobezbednosnoj agenciji, pravni akti koji su se pridružili postojećem korpusu zakonskih rešenja (Zakonu o Bezbednosno-informativnoj agenciji i Zakonu o policiji).

Godine 2009., usvojena je prva Strategija nacionalne bezbednosti Republike Srbije, koja je, manje-više, odgovarala datom istorijskom trenutku i koja je, pored svih manjkavosti, pružila relativno dobar okvir za postupanje u oblasti bezbednosti.

Deset godina od usvajanja prethodne Strategije, pred poslanicima u Narodnoj skupštini Republike Srbije će se naći Nacrt nove Strategije nacionalne bezbednosti (u daljem tekstu, Nacrt), koja bi trebalo da zameni staru i da omogući novi okvir za kreiranje i sprovođenje bezbednosne politike u doglednoj budućnosti. U daljem delu rasprave, biće analiziran Nacrt nove Strategije, te će isti biti upoređen sa sadržajem Strategije iz 2009. godine, na mestima gde to bude bilo potrebno.

Strategijsko okruženje

Prva glava kako stare, tako i nove Strategije nacionalne bezbednosti je rezervisana za određenje šireg političkog i bezbednosnog ambijenta, kako bi se odredila pozicija Srbije u globalnim i regionalnim okvirima. Dakle, kreatori Strategije dedukuju izazove, rizike i pretnje, polazeći od opštih (globalnih), preko regionalnih, do posebnih, odnosno, nacionalnih. Evidentno je da je Nacrt nove Strategije nacionalne bezbednosti manje pregledan od stare Strategije, iz prostog razloga što ne određuje globalno i regionalno okruženje kao zasebne celine (što je, iz didaktičkih razloga, poželjno učiniti), već prikazuje samo strategijsko okruženje kao generičku kategoriju u kojoj možemo prepoznati niže nivoe.

U sadržinskom smislu, oba dokumenta sadrže manje-više iste opservacije globalnih i regionalnih pomeranja- ne naročito veliku mogućnost globalnog sukoba, socijalne i ekonomske razlike kao bezbednosni izazov, kršenje Povelje Ujedinjenih nacija i drugih dokumenata međunarodnog prava kao bezbednosnu pretnju, aktuelizacija asimetričnih pretnji (terorizam, organizovani kriminal, proliferacija oružja za masovno uništenje), migracije, etnički i verski konflikti, degradacija prirode i tome slično.

Nacrt nove Strategije nacionalne bezbednosti je sveobuhvatniji po svojoj prirodi, jer u odeljku koji je posvećen određenju strategijskog okruženja navodi raznovrsnije bezbednosne izazove, rizike i pretnje u odnosu na staru Strategiju. Ipak, čini se da je to odrađeno, na nekim mestima, na poprilično nedisciplinovan način, jer se „skače sa teme na temu“. Elem, nakon ponovne afirmacije već deklarisanog opredeljenja za kooperativni pristup bezbednosti, koji će Republika Srbija postići kroz saradnju sa svim zemljama, a naročito Sjedinjenim Državama, Rusijom, Kinom i drugim velikim silama, Strategija navodi da su ključne pretnje po bezbednost Republike Srbije separatizam, etnički, verski i ideološki ekstremizam, prikriveno delovanje stranog faktora, organizovani kriminal i ilegalne migracije.

Nejasno je zbog čega se redaktor Nacrta opredelio za identifikovanje bezbednosnih izazova, rizika i pretnji Republici Srbiji u delu koji je predviđen za određenje opšte globalne i regionalne stvarnosti. Istina je da su bezbednosni fenomeni međusobno povezani i gotovo nikad samoizazvani, ali je zarad preglednosti i nerepetitivnosti ovog dokumenta bilo bolje da se određenje ključnih pretnji po bezbednost Srbije ostavi za glavu Strategije koja je za to decidno i namenjena.

Mimo te zamerke, smatram da su kreatori Strategije adekvatno odredili globalni i regionalni okvir za delovanje Republike Srbije, a naročito zbog toga što je prepoznat ekonomski jaz između bogatih i siromašnih kao ključni bezbednosni izazov savremenog sveta.

Nakon detektovanja globalnih i regionalnih trendova, logično je da se u fokus stave bezbednosni izazovi, rizici i pretnje po samu Srbiju i njene građane.

Izazovi, rizici i pretnje bezbednosti Srbije i njenih građana

Starom, kao i novom Strategijom, stavlja se do znanja da je verovatnoća oružane agresije na Republiku Srbiju, mala, ali se ne može u potpunosti isključiti. Ovakav stav je ispravan, ali nikada ne treba smetnuti s uma da su međunarodne okolnosti izuzetno varijabilne i vrlo često nepredvidive, te da se verovatnoća materijalizacije ove bezbednosne pretnje može promeniti u relativno kratkom vremenskom periodu. Nacrt identifikuje separatističke težnje u Republici Srbiji kao bezbednosni izazov, rizik i pretnju, što jeste činjenica. Kao zasebnu bezbednosnu pretnju, i nova i stara strategija određuju protivpravno jednostrano proglašenje nezavisnosti Kosova i Metohije. Iako je činjenica da navedena pojava predstavlja pretnju celovitosti i bezbednosti države, smatram da nije nužno odvajati ta dva fenomena- jednostrano proglašenje nezavisnosti Kosova i Metohije predstavlja posledicu separatizma.

Kao treći bezbednosni izazov, rizik i pretnju, Nacrt nove Strategije ističe oružanu pobunu, koja je, prema kreatorima Strategije, najverovatnija na prostoru Kosova i Metohije, a da verovatnoća izbijanja pobune nije naročito velika u ostalim delovima Srbije, jer „odnose Srbije sa susednim državama ne opterećuju sporna pitanja čije bi rešavanje moglo da dovede do upotrebe oružja“. Smatram da je ovako iznesena procena mogućnosti izbijanja oružane pobune poprilično optimistična i ograničavajuća samo na prostor Kosova. Nacrt nove strategije ponavlja grešku stare, jer ne navodi opasnost od izbijanja oružane pobune u regionu Preševske doline (opština Bujanovac, Preševo i Medveđa), tim pre što smo bili svedoci prave oružane pobune Albanaca na ovom području kasnih devedesetih i ranih dvehiljaditih. Dalje, oblast Sandžaka je, takođe, prostor posebno osetljiv kada je u pitanju ovaj vid bezbednosne pretnje, uzimajući u obzir verske razlike i prisustvo fundamentalističkih grupa na tom području. Terorizam predstavlja jednu od najvećih pretnji savremenim državama, a uzimajući u obzir ne tako davno prošlost Srbije, ne treba da čudi što je ova bezbednosna pretnja prisutna i u Nacrtu nove Strategije. Proliferacija oružja za masovno uništenje jeste bezbednosna pretnja, ali je teritorija naše zemlje u tom procesu realnija kao tranzitni pravac, nego kao direktna meta napada ovim oružjem.

Etnički i verski ekstremizam, kako je slovom Nacrta označeno, predstavlja bezbednosnu pretnju Srbiji, tim pre što može da dovede do separatističkih težnji. Smatram da su praktično neodvojivi fenomeni etničkog i verskog ekstremizma i separatizma, jer prethodnica svakog sececionističkog zahteva jeste određeni vid ekstremizma, koji svoju finalnu formu dobija samim zahtevom za samoopredeljenje, odnosno, secesiju. Iz tog razloga, ne bi bilo pogrešno da se ova dva fenomena sliju u jednu integralnu bezbedednosnu pretnju. Obaveštajna delatnost stranih subjekata kao bezbednosna pretnja Republici Srbiji je bila, jeste i biće prisutna. Jedna od odlika obaveštajnog rada jeste kontinuiranost, tako da je ova odredba Nacrta, u neku ruku, opšte mesto, iako je, naravno, stepen opasnosti poprilično velik i ispravno je identifikovati obaveštajni rad stranih službi kao bezbednosnu pretnju.

Organizovani kriminal je verovatno najveća bezbednosna pretnja Republici Srbiji, a naročito, njenim građanima. Zamerka koja se može izreći staroj Strategiji, da organizovani kriminal posmatra kao pretežno kriminološki fenomen, a manje bezbednosni, Nacrtu nove strategije se ne može izreći u toj meri. Nacrt navodi da su najzastupljeniji oblici kriminalnog delovanja proizvodnja i trgovina narkotika, trgovina vatrenim oružjem, trgovina ljudima, ilegalne migracije, privredni i finansijski kriminal, korupcija i drugi oblici. Svakako, propust kako stare, tako i nove Strategije jeste u tome što ne precizira da je najopasnija implikacija postojanja organizovanih kriminalnih grupa u državi njihovo eventualno povezivanje sa nosiocima političke vlasti u zemlji, čime čitava država i građani postaju taoci takve kohabitacije.

Pored navedenih bezbednosnih izazova, rizika i pretnji, u Nacrtu se nalaze i sledeći: masovne ilegalne migracije (koje mogu postati naročito problematične ako su u sprezi sa organizovanim kriminalom i jačanjem etničkog i verskog radikalizma); problemi ekonomskog razvoja (usled fluktuacija na svetskom finansijskom tržištu, ali i usled dejstva unutrašnjih činilaca); problemi demografskog razvoja (nizak nivo nataliteta, nezadovoljavajući indikatora obolevanja i smrtnosti stanovništa, kvalitet života, nekontrolisana emigracija…); epidemije i pandemije zaraznih bolesti; energetska bezbednost Republike Srbije (kroz narušavanje stabilnog snabdevanja, ali i kroz energetsku zavisnost od zemalja snabdevača); nedovršen proces razgraničenja država bivše SFRJ (što može predstavljati problem u evrointegracijama); posledice elementarnih nepogoda i tehničko-tehnoloških nesreća; kao i drugi izazovi, rizici i pretnje (korupcija, zloupotreba novih tehnologija i naučnih dostignuća, genetskog inženjeringa, medicine, meteorologije i drugih naučnih oblasti).

Kritika nekih rešenja

U prethodnom delu rada je rečeno da je novi Nacrt strategije nacionalne bezbednosti detaljniji kada je u pitanju određivanje strategijskog okruženja Republike Srbije. Međutim, kada je u pitanju neposredna identifikacija bezbednosnih izazova, rizika i pretnji Republici Srbiji, može se reći da ih novi Nacrt navodi u manjoj meri nego Strategija nacionalne bezbednosti iz 2009. godine.

Izostavljanje narkomanije kao posebnog bezbednosnog izazova predstavlja dobar pomak, jer je ovaj socio-patološki fenomen neraskidivo povezan sa proizvodnjom i prodajom narkotika, što predstavlja jedan od oblika organizovanog kriminalnog delovanja, koje je prepoznato u novoj Strategiji. Dalje, delovanje verskih sekti kao bezbednosni izazov, rizik i pretnja je izuzetno problematično pitanje, jer prethodna Strategija nije definisala pojam verskih sekti, koje verske sekte i na koji način ugrožavaju bezbednost države i građana, što su neki autori, opravdano, videli kao ugrožavanje sekularnog karaktera države i slobodu veroispovesti. Iz tog razloga, izostavljanje ove kategorije predstavlja pozitivan korak. Sa druge strane, postoje i neki propusti Nacrta nove strategije nacionalne bezbednosti koji nisu pozitivnog karaktera.

Primera radi, kreatori Nacrta su propustili da posebno apostrofiraju korupciju kao bezbednosnu pretnju, što je učinjeno u prethodnoj Strategiji. Činjenica je da korupcija predstavlja inkriminišuću delatnost koju, grubo rečeno, možemo podvesti pod organizovani kriminalitet, ali je zbog stepena rasprostranjenosti ove pojave u Srbiji, kao i zbog pretnje koju ona predstavlja po građane, bilo neophodno posebno naglasiti korupciju kao veliku pretnju bezbednosti. Dalje, u Nacrtu više ne stoji kao bezbednosni izazov „neravnomeran privredni i demografski razvoj Republike Srbije“, koji je, kao odrednica prethodne Strategije, bacao novo svetlo na set monolitnih, državocentričnih bezbednosnih pretnji. Čini se da neravnomernost u razvoju različitih delova Srbije sa godinama postaje sve veći bezbednosni izazov, te je bilo neophodno da isti bude propisno detektovan od strane najznačajnijeg strategijskog dokumenta u državi.

U novom Nacrtu nema mesta ni za teškoće sa kojima se suočavaju izbegla, prognana i interno raseljena lica sa prostora bivše SFRJ- problemi ovih ljudi nisu rešeni i svakako treba da budu prepoznati kao osetljiva grupa čije pitanje treba adekvatno regulisati. Dalje, uzimajući u obzir aktuelno pitanje degradacije životne sredine u globalnim okvirima, neshvatljivo je izostavljanje prethodne procene da nekontrolisano trošenje prirodnih resursa i ugrožavanje životne sredine može predstavljati veliki bezbednosni izazov, rizik i pretnju. Stepen kontaminacije vazduha, vode, zemljišta i hrane je tokom prethodne decenije povećan, a ne redukovan, kako u svetu, tako i kod nas, tako da je apsolutno nejasno iz kojih pobuda je kreator Nacrta prevideo ovu stavku.    

Temeljnom analizom bezbednosnih izazova, rizika i pretnji koje su definisane i predviđene Nacrtom Strategije nacionalne bezbednosti, stiče se utisak da je učinjen korak unazad, te da su vrednosti ljudske bezbednosti, koje su se mogle jasno uočiti u staroj Strategiji, eliminisane, i da se vrši procena onih izazova, rizika i pretnji koje mogu ugroziti, pre svega, državu. Činjenica je da nije moguće uvek odrediti koje pretnje utiču samo na državu ili samo na građane, ali je ipak bilo pametnije napraviti određeni balans između etatističke ideje državne bezbednosti s jedne, i alternativne, ljudske bezbednosti, sa druge strane. Ovako, stiče se utisak da je kreatorima nove Strategije bilo bitno da obuhvate vrednosti države kao vrednost koju treba štititi. Uzimajući u obzir percepciju ovdašnih (bivših, sadašnih i verovatno, budućih) vlastodržaca da je država jednako vladajuća politička garnitura, to otvara prostor za zloupotrebu.

Adekvatna opšta javna bezbednosna procena, što u funkcionalnom smislu, predstavlja Strategija nacionalne bezbednosti, ima izuzetan značaj za sistem nacionalne bezbednosti u celini. Sa jedne strane, optimalna sadržina Strategije sprečava da se ograničeni društveni resursi troše na artificijelne bezbednosne izazove, rizike i pretnje, čija je verovatnoća nastanka, zanemarljivo mala, a sa druge strane, što je i značajnije, omogućava da se prepoznaju prave pretnje po bezbednost države i građana.

Smatram da ovakav Nacrt strategije nacionalne bezbednosti, favorizuje bezbednosne izazove, rizike i pretnje koje mogu ugroziti državu, dok je zapostavljen koncept ljudske bezbednosti i pretnje koje on, po prirodi stvari, prepoznaje. Ozbiljan nedostatak ove Strategije jeste izostavljanje pomenutih bezbednosnih izazova, rizika i pretnji koji su bili prisutni u staroj Strategiji, a među kojima su neki, danas, izraženiji nego pre deset godina (primer je degradacija životne sredine i prekomerna eksploatacija prirodnih resursa), kao i potpuno zapostavljanje seta bezbednosnih izazova, rizika i pretnji koje mogu ugroziti kvalitet života građana (eksploatacija na radnom mestu, mobing, nezadovoljavajuća zdravstvena zaštita…).

Pored identifikovanja bezbednosnih izazova, rizika i pretnji nacionalnoj bezbednosti, odnosno, državi i građanima, uloga Strategije nacionalne bezbednosti je i da utvrdi osnovne postulate politike nacionalne bezbednosti.

(Nastaviće se…)

ms Aleksandar Stojanović